Система правоохранительных органов рф понятие

Содержание страницы:

Что такое правоохранительные органы? Общая характеристика правоохранительных органов

Правоохранительная система весьма сложна и многогранна. Её цель – это обеспечение безопасности и сохранения прав всех субъектов Российской Федерации. Каждый гражданин должен знать, что такое правоохранительные органы, как они функционируют, и на каких принципах базируется их деятельность.

Терминология

Давайте ознакомимся с несколькими определениями:

  1. Правоохранительными называют органы, которые осуществляют необходимую деятельность, обладая соответствующей компетенцией, а также нужными для этого материальными ресурсами. Более детально о задачах каждого из них мы поговорим далее.
  2. Правоохранительной называется деятельность, которая осуществляется упомянутыми ранее органами, которые уполномочены рядом прав для охраны и защиты общества благодаря применению юридических мер влияния.

Классификация

Какими же бывают правоохранительные органы? И какой деятельностью они занимаются? Разобраться с этим вам поможет следующий список:

  1. Конституционный суд Российской Федерации. Занимается контролем соответствия правовых процессов в государстве главному закону страны.
  2. Суды общей юрисдикции. Осуществляют правосудие на территории страны согласно действующему законодательству.
  3. Министерство юстиции Российской Федерации. Занимается организационным обеспечением деятельности судов.
  4. Прокуратура Российской Федерации. В её ведении находится надзор, а также выявление и расследование преступлений.
  5. Органы внутренних дел. Занимаются выявлением и расследованием преступлений.
  6. Адвокатура. Оказывает юридическую помощь, а также защиту в уголовных делах.
  7. МВД РФ. Занимается непосредственным обеспечением правопорядка в стране.

Мы уже разобрались, что такое правоохранительные органы. Теперь давайте рассмотрим их функции. Они такие:

  1. Охранять государственный и общественный строй.
  2. Укреплять законность и правопорядок.
  3. Защищать права и свободы гражданина и человека.
  4. Бороться с преступностью.
  5. Охрана законных прав, интересов и слежение за исполнением своих обязанностей.

Вот главные функции правоохранительных органов.

Основные субъекты системы

Мы знаем, что такое правоохранительные органы, и какие функции они исполняют. Но не могут они все иметь одинаковую важность. Давайте рассмотрим основные субъекты действия, которые имеет система правоохранительных органов в Российской Федерации:

Прокуратура

Является единой централизованной системой федеральных органов, которые осуществляют надзор за тем, чтобы точно и единообразно исполнялись законы. Здесь есть прокуратуры субъектов Российской федерации, военные и специализированные, а также территориальные. Всё это управляется ГП РФ. В качестве основных направлений деятельности можно привести следующее:

  1. Надзор за выполнением законов.
  2. Уголовное преследование, которое осуществляется согласно закону.
  3. Надзор за соблюдением свобод и прав гражданина и человека.
  4. Координация работы правоохранительных органов, которые занимаются борьбой с преступностью.
  5. Прокуроры участвуют во время рассмотрения судами различных гражданских, административных и уголовных дел как государственные обвинители.
  6. Занимаются опротестованием решений, приговоров, постановлений и определений суда, которые противоречат закону.
  7. Осуществляют расследование преступлений, которые предусмотрены законом.

Эти государственные правоохранительные органы мог видеть в деятельности каждый, кто был хотя бы на одном заседании суда.

Министерство внутренних дел

Является федеральным органом исполнительной власти. Оно обеспечивает защиту свобод и прав гражданина и человека. Также Министерство внутренних дел занимается охраной порядка и обеспечением общественной безопасности. Оно заведует криминальными, экономическими и общественными преступлениями. Министерство внутренних дел выполняет такие задачи правоохранительных органов:

  1. Разрабатывает и принимает меры, направленные на защиту свобод и прав людей (в пределах своей компетенции).
  2. Целая система правоохранительных органов работает на то, чтобы предупреждать и пресекать преступления и административные правонарушения. А если это не удалось, то они занимаются выявлением, раскрытием и их расследованием.
  3. Следит за миграционными потоками.
  4. Обеспечивает исполнение уголовных наказаний.
  5. Занимается руководством внутренними войсками.
  6. Развивает и укрепляет собственную материально-техническую базу.
  7. Занимается подготовкой и совершенствованием нормативно-правовой основы для своей деятельности.

Как видите, функции правоохранительных органов весьма разносторонние.

Министерство юстиции

Так называется федеральный орган исполнительной власти, который занимается сферой юридических отношений. Также он координирует деятельность других веток исполнительной власти, чтобы она отвечала закону. Министерство юстиции выполняет следующие задачи правоохранительных органов:

  1. Правовое обеспечение нормотворческой деятельности.
  2. Создание условий для функционирования судов.
  3. Государственная регистрация всех нормативных актов, которые издаются центральными органами федеральной исполнительной власти.
  4. Развитие системы предоставления юридических услуг.
  5. Повышение квалификации кадров организаций и учреждений юстиции.
  6. Осуществление международно-правовой деятельности в сфере охраны прав и интересов граждан.
  7. Обеспечение организации уголовно-исполнительной системы.

Судебная власть

Она существует независимо от исполнительной и законодательной. На данный момент действует такая система правоохранительных органов:

  1. Конституционный суд. Является органом контроля, который независимо осуществляет свою власть.
  2. Суд общей юрисдикции. Осуществляет гражданское, административное, уголовное и другие виды производств.
  3. Арбитражный суд. Занимается рассмотрением экономических споров. В данном типе судов в качестве сторон могут выступать только те граждане, которые являются предпринимателями.

Проблемы правоохранительных органов

Самым главным является наличие отчуждения между народом и властью. Если есть правильно налаженное взаимодействие, то тогда можно получить устойчивое развитие (даже при наличии внутренних проблем и внешних конфликтов). Поэтому выстраивается саморазвивающаяся система, которая вовлекает граждан для решения широкого спектра вопросов, начиная от местного самоуправления до государственного уровня. В неё на данный момент времени входят такие направления:

  1. Выборы.
  2. Деятельность общественных структур (среди которых наиболее весомыми являются общественные палаты).
  3. Инициативы граждан.

Деятельность правоохранительных органов имеет определённые проблемы. Если ознакомиться с отзывами людей, часто можно встретить нарекания на низкую внутреннюю организацию и медленность реагирования. Справедливости ради следует отметить, что представители структур, которые готовы даже пожертвовать своей жизнью или просто отнестись со всем возможным вниманием к проблеме, – тоже не редкость.

Существуют значительные проблемы с системой судов. Так, в Российской Федерации один из самых низких процентов оправдательных приговоров в мире. Поэтому широко применяется инструмент амнистии для освобождения людей, которые содержатся за решеткой за незначительные правонарушения или имеют облегчающие обстоятельства. Второй стороной медали является то, что благодаря такой системе часто на свободу выходят преступники, место которых – в тюрьме.

Заключение

Конечно, система безопасности нашего государства не универсальна, а права правоохранительных органов постоянно выступают объектом общественных дискуссий. Но постепенно во время эволюционного развития любая организация совершенствуется (если она хочет существовать). Нам же нужно проявить свою гражданскую позицию, чтобы поспособствовать улучшению правоохранительных органов. Сделать это можно, сообщая в соответствующие инстанции о ненадлежащей работе определённых структур. Тогда вы будете не только знать, что такое правоохранительные органы, но и сможете влиять на качество их функционирования.

Статья 1. Назначение полиции

1. Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также — граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

2. Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.

3. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также — государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также — муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее — организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее — должностные лица) в защите их прав.

Комментарий к Ст. 1 федерального закона «О полиции» в РФ

1. Термин «полиция» в комментируемом Законе употребляется в нескольких значениях. В данной статье под полицией понимается система (совокупность) учреждений (специфических служб), объединенных одним и тем же назначением, задачами, принципами деятельности и правовым статусом сотрудников. В других же статьях Закона (ст. ст. 12, 13 и др.) под полицией понимаются специфические структурные подразделения органов внутренних дел. Полицией именуется не подразделение органа внутренних дел (не РОВД, УВД и т.д.), а соответствующее подразделение (служба) органа внутренних дел. Согласно ч. 4 ст. 4 Федерального закона «О полиции» состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом РФ.

2. Подразделения (службы) полиции имеются в каждом органе внутренних дел вплоть до центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ.

3. Начальники данных служб одновременно являются начальниками полиции. Обычно они же — заместители начальника органа внутренних дел.

4. Закрепленные в комментируемом Федеральном законе назначение, функции, права и обязанности полиции в полной мере распространимы как на каждое отдельно взятое подразделение полиции (на полицию), так и на руководителей этих подразделений в органе внутренних дел, а равно подчиненных им сотрудников полиции Российской Федерации.

5. Полиция имеется не только в нашей стране. Настоящий же нормативный правовой акт касается лишь полиции, которая является органом исполнительной власти Российской Федерации. Соответственно, ее полномочия в основном реализуются лишь на территории нашей страны. На территории других государств полиция Российской Федерации может действовать лишь в пределах полномочий, предоставленных ей (сотрудникам полиции) международными договорами, одной из сторон которых является Российская Федерация.

6. Исходя из наименования комментируемой статьи 1 закона О Полииции в РФ, в ней сформулированы разновидности назначения полиции:

— защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства;

— защита каждого от преступных и иных противоправных посягательств;

— охрана общественного порядка, собственности;

— обеспечение общественной безопасности;

— оказание содействия государственным, муниципальным органам, общественным объединениям, организациям и должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

7. На органы внутренних дел субъекта Российской Федерации и полицию, в частности, правовым актом исполнительного органа этого субъекта не могут быть возложены функции (обязанности), не перечисленные в комментируемой статье (а равно в ст. 12 Федерального закона О Полиции), к примеру, государственного контроля за качеством, объемом и оборотом алкогольной продукции. В отношении милиции подобного рода незаконные попытки ранее имели место .
———————————
См.: Определение Верховного Суда РФ от 17 сентября 2001 г. N 75-Г01-8.

8. В связи с этим следует отметить, что, с одной стороны, правовой статус полиции может быть реализован только в рамках ее назначения. С другой — вышеуказанное назначение полиция может воплощать в жизнь только путем осуществления ею правомерной деятельности. Правомерной же деятельность полиции будет только тогда, когда она использует лишь предоставленные комментируемым Законом или иными нормативными правовыми актами полномочия.

9. Первым назначением полиции законодатель назвал защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства. В связи с наличием такого назначения полиция должна разрабатывать и осуществлять предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами меры, направленные на приведение общественных отношений, связанных с жизнью, здоровьем, честью, достоинством правами и свободами людей, в состояние защищенности от общественно вредных, общественно опасных деяний и последствий таковых.

10. Второе назначение — противодействие преступности. Под противодействием преступности здесь подразумевается деятельность полиции в пределах их полномочий:

а) по предупреждению преступлений, в том числе по выявлению и последующему устранению причин преступности (профилактика преступлений и преступности в целом);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений (борьба с преступностью);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий совершения преступлений.

11. Отдельными назначением полиции законодатель называет также охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности. Это одни из важнейших функций полиции. Для того чтобы правоприменитель мог правильно уяснить содержание таковых, следует определиться с понятием «общественный порядок». Данная дефиниция в большей степени административно-правовая. Между тем ее исследованию уделяли внимание и специалисты в области других отраслей права. Причем не все их определения общественного порядка были одинаковы.

12. Специалистами в области административного права понятие общественного порядка дано в широком и в узком смыслах слова. В широком смысле слова — это совокупность всех социальных связей и отношений, складывающихся под воздействием всего круга социальных норм, в отличие от правопорядка, включающего лишь отношения, регулируемые нормами права. Соответственно, общественный порядок как более широкая категория включает в себя и правопорядок. Примерно так же, но несколько иными словами понятие «общественный порядок» интерпретируется в общей теории права. Здесь общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым). Авторы данного определения обращают внимание на то, что в понятие общественного порядка входят лишь социально значимые общественные отношения .
———————————
См.: Яценко С.С. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. Сравнительно-правовой аспект. Киев, 1986. С. 12.

13. Еще одно определение общественного порядка было изложено в работе И.Н. Даньшина. По его мнению, общественный порядок — «это порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества» .
———————————
См.: Даньшин И.Н. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. Харьков, 1971. С. 68.

14. В узком смысле слова общественный порядок понимался ранее как обусловленная интересами всего народа, регулируемая нормами права, морали, правилами общежития и обычаями система волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений и организаций . А.В. Серегин характеризовал общественный порядок как «урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности» .
———————————
См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1951. С. 7.

См.: Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 4.

15. Данные ученые по-разному расставляют акценты, определяя термин «общественный порядок». М.И. Еропкин считал порядок общественным в связи с тем местом, где возникли и развивались (общественные места) охраняемые общественные отношения. А.В. Серегин полагал, что общественный характер общественного порядка предопределен содержанием общественных отношений, а не местом их реализации.

16. Отличия в суждениях ученых по поводу понятия «общественный порядок» и его содержания на этом не завершаются.

17. Некоторые правоведы в содержание понятия «общественный порядок» включают и общественную безопасность. Так, О.Н. Горбунова пишет: «Общественные отношения, которые создают в государстве обстановку спокойствия и безопасности, составляют систему волевых общественных отношений, совокупность которых можно назвать общественным порядком в узком смысле слова» . Аналогичной позиции придерживалась И.И. Веремеенко. По ее мнению, общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями развития общества «систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни» .
———————————
См.: Горбунова О.Н. К вопросу об определении понятия «общественный порядок» в советской науке административного права // Труды Иркутского госуниверситета. Т. XIX. Серия юридическая. Вып. 8. Часть 2. Иркутск, 1967. С. 118.

См.: Веремеенко И.И. Сущность и понятие общественного порядка // Сов. государство и право. 1982. N 3. С. 27.

18. Специалисты в области уголовного права также пытались дать определение общественному порядку. К примеру, П.Ф. Гришаев пишет, что под общественным порядком следует понимать порядок, регулирующий отношения между членами общества, согласно которому каждый из них обязан соблюдать правила в обществе, закрепленные как в правовых нормах, так и в нормах морали. Соблюдение этих правил поведения всеми гражданами гарантирует общественную безопасность, то есть безопасные условия повседневной жизни и деятельности членов общества .
———————————
См.: Гришаев П.Ф. Преступления против общественной безопасности. М., 1959. С. 4.

19. Ими провозглашены точки зрения, прямо противоположные тем, которые были высказаны О.Н. Горбуновой и И.И. Веремеенко. Например, А.В. Готовцев утверждает, что коль «общественный порядок — это обеспечение безопасности людей, то общественная безопасность — это и сохранность имущества, и нормальная работа источников повышенной опасности, представляющих угрозу для человека и общества. Отсюда следует вывод, что общественная безопасность несколько шире общественного порядка» .
———————————
См.: Готовцев А.В. Организационно-правовые вопросы взаимодействия милиции и внутренних войск в охране общественного порядка: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2000. С. 13.

20. В литературе можно встретить и такие суждения, согласно которым между общественным порядком и общественной безопасностью фактически нет различий .
———————————
См.: Куделич А.В. Уголовно-правовая охрана общественного порядка в современной России: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2000. С. 15.

21. Данные утверждения нельзя признать безупречными. Против них прямо высказались некоторые ученые . Содержание комментируемой ст. 1 ФЗ О Полиции, то, что Федеральный закон возложил на полицию, с одной стороны, охрану общественного порядка, а с другой — обеспечение общественной безопасности, также может быть одним из доказательств того, что с позиций законодателя общественный порядок и общественная безопасность — это разные, не включаемые в содержание друг друга, категории.
———————————
См.: Зарубин В.И. Понятие общественного порядка как объекта хулиганства // Журнал российского права. 2001. N 8.

22. С нашей точки зрения, наиболее точным является сформулированное В.И. Зарубиным определение общественного порядка. Под общественным порядком он понимает урегулированные нормами права и морали общественные отношения, в своей совокупности обеспечивающие общественное спокойствие, общепринятые нормы поведения, нормальную деятельность предприятий, учреждений и организаций, транспорта, сохранность всех видов собственности, а также уважение общественной нравственности, чести и достоинства граждан .
———————————
См.: Зарубин В.И. Понятие общественного порядка как объекта хулиганства // Журнал российского права. 2001. N 8.

23. Как правильно отмечает С.С. Яценко, если общественный порядок воплощается в создании обстановки общественного спокойствия, благоприятных внешних условий жизнедеятельности людей, что обеспечивает нормальный ритм общественной жизни, то общественная безопасность проявляется в создании безопасных условий при обращении с источниками повышенной опасности и проведении работ повышенной опасности . Существенные различия между понятиями «общественный порядок» и «общественная безопасность» связаны с нормативными средствами урегулирования данных явлений. Общественный порядок достигается в результате упорядочения общественных отношений с помощью всех форм нормативного регулирования, тогда как общественная безопасность — только с использованием правовых и технических норм .
———————————
См.: Яценко С.С. Ответственность за преступления против общественного порядка. Киев, 1976. С. 19.

См.: Гранин А.Ф. Теоретические вопросы социалистической законности в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. Киев, 1975. С. 15.

24. Общественный порядок полиция охраняет, а общественную безопасность обеспечивает.

25. Юридический энциклопедический словарь понятие «общественная безопасность» трактует как систему общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий .
———————————
См.: Юридический энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 204.

26. Исходя из наименования данной разновидности назначения полиции и из содержания приведенного определения, функцией полиции является разработка и осуществление предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами мер, направленных на приведение системы существующих общественных отношений в безопасное (соответствующее нормам права) состояние.

27. С учетом содержания определения общественной безопасности буквальное толкование последнего из предусмотренных ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона назначения полиции нацеливает последнюю на обеспечение всех форм и проявлений общественной безопасности. Значит ли это, что на полицию возложено обеспечение, к примеру, и пожарной безопасности? Или же обеспечением пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, безопасности проживания населения и хозяйственной деятельности на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, промышленной безопасности опасных производственных объектов, и др. занимаются подразделения Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) ?
———————————
Такой же вопрос напрашивается и в отношении государственной, таможенной и многих других составляющих общественной безопасности, задачи обеспечения которых возложены на другие правоохранительные органы (ФСБ, таможенные органы и т.п.).

28. Разрешить данный вопрос необходимо уже в связи с тем, что в некоторых источниках общественные отношения, связанные с осуществлением пожарной безопасности, прямо указываются как составная часть общественной безопасности, даже когда последняя рассматривается в узком смысле слова . Да и действительно, общество нельзя считать безопасным в тех случаях, когда ему грозит причинение вреда от пожара. Поэтому понятие «общественная безопасность», вернее, весь комплекс общественных отношений, составляющих его содержание, невозможно отделить от общественных отношений, характеризующих пожарную безопасность. Общественной безопасности без пожарной безопасности, как, впрочем, и без государственной, таможенной и других видов безопасности, быть не может.
———————————
См.: Тихий В.П. Проблемы уголовно-правовой безопасности (понятие и система преступлений, совершенствование законодательства): Автореф. дис. . докт. юрид. наук. Харьков, 1987. С. 68.

29. Данное несовершенство формулировки ч. 1 комментируемой статьи приводит к неоправданному расширению назначения полиции. Подобной ситуации могло бы не возникнуть, когда бы в Федеральном законе «О полиции» был указан круг противоправных деяний, от совершения которых «защищает» полиция. Но этого законодателем не сделано. Среди основных направлений деятельности полиции указано такое, как предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (п. 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции»). Каких правонарушений — не сказано, что дает возможность правоприменителю расширительно толковать комментируемую часть ст. 1 Федерального закона «О полиции» и считать назначением полиции предупреждение нарушений правил пожарной (государственной, таможенной и т.п.) безопасности.

30. Никто не спорит с тем, что к профилактике пожаров (правонарушений, подведомственных ФСБ России, таможенным органам и т.п.) и обеспечению пожарной безопасности целесообразно привлекать не только подразделения МЧС России, ФСБ России, таможенные органы и т.п., но и полицию. В ряде случаев, лишь обеспечив четкое взаимодействие между названными ведомствами, можно добиться эффективности пожарной охраны (государственной, таможенной и т.п. безопасности) как одного из элементов общественной безопасности. Между тем взаимодействие указанных учреждений (министерств и ведомств) невозможно осуществить, пока не будут разделены функции между субъектами взаимодействия .
———————————
См.: Белозеров Ю.Н., Гуткин И.М., Чувилев А.А., Чугунов В.Е. Органы дознания и предварительного следствия системы МВД и их взаимодействие. М., 1973. С. 70.

31. Если назначение полиции — обеспечение пожарной, государственной, таможенной и т.п. безопасности, значит, ее сотрудников можно привлечь к ответственности за необеспечение таковой, за неосуществление своего назначения. А это несколько не согласуется с тем комплексом полномочий, который им предоставлен.

32. Соответственно, напрашивается вывод: назначение полиции — обеспечение общественной безопасности — должно реализовываться сотрудниками полиции с учетом компетенции (подведомственности правонарушений) полиции и с учетом наличия других правоохранительных органов, перед которыми законодателем также поставлена задача обеспечения определенного рода общественной безопасности. Взаимодействие между полицией и другими ведомствами в рамках охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности возможно. А вот дублирование ранее уже осуществленной деятельности представляется нецелесообразным.

33. Одна из приоритетных разновидностей назначения полиции — охрана собственности. Исходя из содержания ч. 1 ст. 209 ГК РФ, право собственности складывается из права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. В Российской Федерации имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 2 ст. 212 ГК РФ). Назначение полиции — в пределах ее компетенции принимать меры к защите всех существующих в Российской Федерации форм собственности, законно приобретенных прав и законных интересов всех возможных субъектов права собственности. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и ч. 4 ст. 212 ГК РФ в Российской Федерации признаются и охраняются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (права всех собственников).

34. Причем государственной собственностью в Российской Федерации признается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

35. Государственной собственностью также являются не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований земля и другие природные ресурсы.

36. Муниципальной собственностью, в свою очередь, признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ч. 1 ст. 215 ГК РФ).

37. В соответствии с правилами, закрепленными в ст. 301 ГК РФ, собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Согласно же требованиям ст. 304 ГК РФ собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя эти нарушения и не были соединены с лишением владения. Приведенные здесь права принадлежат не только собственнику. Они имеются и у лица, хотя и не являющегося собственником, но владеющего имуществом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором. Это лицо имеет право на защиту его владения даже против собственника (ст. 305 ГК РФ).

38. Оказание в пределах своей компетенции содействия физическим и юридическим лицам (государственным, муниципальным органам, общественным объединениям, организациям и должностным лицам этих органов и организаций) в защите указанных и иных прав, свобод и законных интересов — еще одно назначение полиции.

39. О понятии «органы местного самоуправления» см. комментарий к п. 31 ч. 1 ст. 12 настоящего Федерального закона.

40. О понятии «иностранный гражданин и лицо без гражданства» см. комментарий к п. 33 ч. 1 ст. 12 настоящего Федерального закона.

41. См. также комментарий к ст. ст. 3, 12 настоящего Федерального закона.

Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*(154)

11.1. Сущность, цели и правовые основы координационной деятельности

Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено правовым положением прокуратуры в системе органов государственной власти, наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах поддержания прокурором государственного обвинения.

Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет возможность выявлять недостатки в деятельности органов, которые проводят ОРД, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении проверок прокуроры устанавливают среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов органами власти как по «вертикали», так и по «горизонтали» в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Сущность координации состоит во взаимосогласованной, упорядоченной деятельности различных органов по достижению общей цели. Прокуратура, как и правоохранительные органы (органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.), имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность посредством применения специфических форм и методов в соответствии с установленной для каждого из них компетенцией в определенных сферах жизнедеятельности. Для борьбы с преступными проявлениями требуется объединение усилий, согласование по месту и времени действий различных органов правоохранительной системы, что и достигается посредством их координации. При этом благодаря координации достигается согласованность деятельности ее субъектов, обеспечение единства их действий по достижению общих целей по борьбе с преступностью.

Понятие «координация» переводится как «согласование» (со – совместное, ordinatio – упорядочение). В Словаре русского языка С.И. Ожегова «координировать» означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между действиями, явлениями. С термином «координация» тесно связан другой, более широкий термин «взаимодействие», который нередко употребляется наряду с координационной деятельностью, но по своему содержанию включает в себя другой подход. Фактически любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии в отличие от координации у участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению согласованных мер, по распределению сил и средств, по установлению ответственности за исполнение согласованных мероприятий, поскольку эти органы не отнесены к составу правоохранительных по борьбе с преступностью. В таком значении понимается взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля в сфере борьбы с преступностью.

К основным задачам координационной деятельности относятся: а) разработка и осуществление органами правоохранительной системы согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, качественному расследованию уголовных дел, принятию необходимых мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений; б) объединение усилий и активизация работы правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью; в) устранение дублирования и параллелизма в их деятельности по противодействию преступности.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется прокурором в соответствии с определенными принципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 (далее – Положение о координации). Наряду с организацией координации прокурор осуществляет и свою основную функцию – надзор за исполнением законов участниками координационной деятельности, законностью ведения ими борьбы с преступностью. Поэтому основным принципом организации и осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является соблюдение законности, включающее в себя безусловное и точное исполнение всеми ее участниками действующего законодательства, обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиту прав и законных интересов каждого гражданина.

Основополагающим началом организации координации является равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий по борьбе с преступностью. Принцип равенства субъектов координации означает, что, несмотря на организаторскую роль прокурора в этой деятельности и выполнение им надзорной функции, он при осуществлении координационных полномочий не имеет преимуществ перед другими участниками и обладает одинаковыми с ними правами при выработке и принятии совместных решений, а также несет равную ответственность за результаты согласованной деятельности по борьбе с преступностью в части, касающейся деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем соблюдение равенства прав участников координации не исключает самостоятельность и инициативу каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему полномочий в выборе средств и способов выполнения принятых решений, рекомендаций и проведения мероприятий.

К основным правилам организации координационной деятельности следует отнести также принцип гласности, информированности органов власти и населения о деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Кроме перечисленных принципов координации, необходимо учитывать и следующие правша: о проведении этой деятельности непрерывно и постоянно по наиболее важным и значимым направлениям; подчинении ведомственных интересов общегосударственным; персональной ответственности за обеспечение результативности выполняемых мероприятий; гарантированности обеспечения конспирации в проведении совместных специальных операций и др.

Организация координационной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры, строится с соблюдением принципа централизации прокурорской системы, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ. Каждый вышестоящий прокурор в пределах своей компетенции наделен правом координировать деятельность не только правоохранительных органов своего уровня, но и всех нижестоящих прокуроров и соответствующих их уровню правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На практике подобные полномочия вышестоящих прокуроров реализуются посредством издания приказов, указаний, принятия решений на заседаниях коллегий, координационных совещаниях, которые являются обязательными для исполнения подчиненными прокурорами.

Сущность и назначение координационной деятельности выражается также в ее основных направлениях. К таковым относится осуществление правоохранительными органами совместно всестороннего анализа состояния преступности на определенной территории, ее структуры и динамики, прогнозирования тенденций ее развития, а также обобщения и оценки деятельности по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью и «болевых» точек той или иной территории. В свою очередь, результаты такого анализа нацеливают правоохранительные органы на выполнение федеральных, региональных и местных программ по борьбе с преступностью, разработку совместно с другими государственными органами, научными учреждениями предложений по предупреждению преступлений. В необходимых случаях на основе имеющихся данных о состоянии дел по борьбе с преступностью правоохранительные органы подготавливают и направляют по этому вопросу информацию Президенту, Федеральному Собранию и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления.

В рамках координационной деятельности проводится также обобщение практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности, осуществляется разработка необходимых предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по преодолению преступности, выявляется и распространяется положительный опыт согласованной деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере.

Правовой основой координационной деятельности прокуратуры в первую очередь служит Закон о прокуратуре, во исполнение ст. 8 которого Президентом РФ утверждено упомянутое выше Положение о координации. Генпрокурор РФ и подчиненные ему прокуроры областного и районного уровней выполняют роль координаторов деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, организаторов процесса выработки и реализации согласованных с другими субъектами координации мер по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений, принятию мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.

Участниками координационной деятельности наряду с органами прокуратуры определены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы таможенной службы и другие правоохранительные органы. Это положение обусловливает необходимость руководствоваться при осуществлении координации и соответствующими Федеральными законами «О полиции», от 03.04.1995 N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», от 10.01.1996 N 5-ФЗ «О внешней разведке» и др. Существенное значение для правового регулирования координации имеют УПК, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», определяющие компетенцию, полномочия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, порядок осуществления уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности. Исходя из важности и значимости борьбы с терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков, существенное значение для правового регулирования координационной деятельности органов прокуратуры имеют Федеральные законы «О противодействии терроризму», «О противодействии коррупции», «О наркотических средствах и психотропных веществах» и др. К примеру, в ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» понятие «борьба с терроризмом» определено в качестве составной части более широкого понятия «противодействие терроризму», которое включает помимо «борьбы с терроризмом» также «предупреждение терроризма» (профилактика) и «минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма». При этом под «борьбой с терроризмом» понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта. Примерно такой же перечень действий (элементов), составляющих содержание понятия «борьбы с преступностью», указан в Положении о координации.

Важным звеном правового регулирования координации наряду с перечисленными нормативными правовыми актами являются совместные приказы, указания руководителей правоохранительных органов России, приказы Генпрокурора РФ. К их числу относятся Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утв. приказом МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России от 17.04.2007 N 368/185/164/481/32/184/97/147, совместное указание Генпрокуратуры РФ и МВД России «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 29.09.2008 N 215/69 и др.

Среди актов Генпрокурора РФ, касающихся вопросов координации, в первую очередь следует выделить приказы от 26.06.1997 N 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» и от 15.05.2010 N 208 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции». В первом приказе координация деятельности правоохранительных органов отнесена к числу основных направлений деятельности прокуратуры. Кроме того, здесь же на прокуроров субъектов РФ возложена координация деятельности по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов, военных, транспортных и других специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов РФ. В свою очередь, в приказе от 15.05.2010 N 208 Управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры РФ вменено в обязанность осуществлять внутриведомственную координацию деятельности подразделений Генпрокуратуры РФ в сфере противодействия коррупции, в том числе по реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, а также инициировать обсуждение актуальных вопросов на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов в целях выработки согласованных решений о проводимых правоохранительных мерах. Прокурорам областного и районного звеньев в целях совершенствования деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности предписано обеспечить функционирование постоянно действующих рабочих групп, активизировать работу координационных совещаний, обсуждать на них возникающие проблемы правоприменительной практики по борьбе с коррупцией.

Взаимодействие правоохранительных органов по борьбе с преступностью базируется также на положениях международных договоров, участниками которых является Россия, используется международный опыт предупреждения преступности и борьбы с ней. Основные направления взаимодействия правоохранительных органов различных стран в области борьбы с преступностью в общем виде определены в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. В 1992 г. по инициативе Генпрокуратуры РФ заключено соглашение о сотрудничестве между прокуратурами России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии. В последующем аналогичные соглашения заключались со всеми прокуратурами стран СНГ. Одним из приоритетных направлений взаимодействия прокуратур этих стран является координация деятельности по борьбе с преступностью. Соответственно, прокурорам, особенно приграничных территорий, при осуществлении координационных полномочий необходимо руководствоваться положениями перечисленных международных правовых документов и обеспечивать их исполнение.

Обязательными для руководства и исполнения участниками координационной деятельности всех уровней являются постановления координационных совещаний руководителей правоохранительных органов России.

Немаловажное значение для надлежащего обеспечения координационной деятельности также имеют специальные организационно-распорядительные документы Генпрокуратуры РФ и прокуратур областного звена, к которым в первую очередь относятся регламенты соответствующих координационных совещаний, где устанавливается порядок планирования, подготовки и проведения заседаний координационных совещаний, подготовки справок, обзоров, информационных писем, осуществления контроля исполнения координационных мероприятий. В них определяются подразделения или органы, ответственные за подготовку материалов к заседанию координационных совещаний, сроки представления информации, разграничивается компетенция подразделений и (или) конкретных должностных лиц и другие вопросы организации координационной работы. В качестве примерного образца для использования в работе всеми прокурорами можно рассматривать Регламент Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, утв. постановлением этого совещания от 10.06.2010 N 3. Следует обратить внимание на установление в нем положения о том, что заседание координационного совещания считается правомочным, если на нем присутствуют члены Координационного совещания – руководители или исполняющие их обязанности должностные лица правоохранительных органов, на которых возлагается выполнение принятых решений.

Кроме того, вопросы координационной деятельности находят отражение в распоряжениях о распределении служебных обязанностей между прокурорскими работниками, в приказах (распоряжениях) о порядке взаимодействия структурных подразделений, в решениях коллегий, в том числе проводимых совместно прокуратурой и другими правоохранительными органами, а также в информационных письмах и методических рекомендациях.

11.2. Организация и участники координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью

Немаловажными аспектами, характеризующими состояние координационной деятельности, являются уровень организационного обеспечения этого вида деятельности, наличие выверенной стратегии и правильной тактики действий участников координации, результативность интеграции сил и средств органов правоохранительной системы в противоборстве с преступными проявлениями.

Исходя из потребностей в формировании такого вида деятельности прокуратуры, каковым является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в прокуратуре в соответствии с ее централизованным построением сформировалась определенная система координирующих органов. Структурно она состоит из постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном и местном (межрайонном, городском и районном (окружном)) уровнях, возглавляемых Генпрокурором РФ и подчиненными ему прокурорами соответствующих звеньев. Организационное обеспечение деятельности этих совещаний осуществляется на федеральном уровне отделом координации организационного управления Главного организационно-инспекторского управления Генпрокуратуры РФ, а на остальных уровнях, как правило, прокурорскими работниками, на которых наряду с другими функциональными обязанностями возложено исполнение обязанностей ответственного секретаря координационного совещания.

Основная роль в организации и осуществлении координации отводится прокурорам – председателям координационных совещаний, от знаний, умений и навыков которых, в том числе в сфере организации и управления, в первую очередь зависит надлежащее руководство, информационно-аналитическое обеспечение и планирование координационной деятельности, контроль и проверка исполнения координационных мероприятий, обеспечение эффективного взаимодействия правоохранительных органов между собой и с другими органами и организациями. На первый план в координационной деятельности прокуратуры все более настойчиво выступает адекватность в оценке реального состояния законности и правопорядка в стране (регионе), которая не может быть дана на основании аналитических материалов только отдельно взятого правоохранительного органа.

Основываясь на этих положениях, к числу особенностей информационно-аналитической работы, проводимой для определения приоритетных направлений координационной деятельности, конкретных целей и прогнозирования предполагаемых результатов этой деятельности, планирования согласованных действий относится разнообразие источников информации, комплексность и системность анализа, в том числе проведение анализа состояния преступности, причин и условий, порождающих преступность. Важной составляющей такой работы является получение максимально объективной информации о реальных тенденциях преступности, анализ причин изменений в динамике преступности, отдельных видов преступлений, эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На практике анализ состояния дел по борьбе с преступностью зачастую ограничивается анализом статистических данных о преступлениях путем примитивных сопоставлений, сравнений по временным интервалам абсолютных и относительных показателей по простейшим схемам «больше-меньше». Неполным является анализ, состоящий в сравнении по органам (административно-территориальным единицам) показателей состояния и динамики преступлений в абсолютных цифрах без использования коэффициентов, рассчитанных на соответствующую численность населения или заданную численность должностных лиц, контингента различных категорий населения (мужчины, женщины, несовершеннолетние и т.п.). Имеются и другие недостатки, связанные с формальным, поверхностным подходом к организации аналитической работы без установления действительных причин колебаний в динамике преступности, результатам проводимой работы.

В аналитических справках, докладах, информационных обзорах, подготавливаемых в процессе координационной деятельности, помимо обобщения результатов, выраженных в статистических показателях борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, прокурорской, судебной и следственной практики, деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов, обязательно должна даваться оценка этим данным. При этом существо оценки состоит в выявлении причин, к примеру, длительности принятия решений об уголовном преследовании тех или иных лиц, недостаточной эффективности деятельности конкретных правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с преступностью. При оценке результатов обобщения также необходимо устанавливать наиболее «болевые» точки, «узкие» места в практике работы, проблемные вопросы борьбы с преступностью тех или иных регионов или органов, формировать и обосновывать предложения по решению этих проблем, а главное – вырабатывать действенный механизм и пути совершенствования координационной деятельности. В процессе аналитической работы проводится объективный анализ деятельности соответствующей прокуратуры, ее координирующей роли в борьбе с преступными проявлениями.

Определяющая роль как в информационно-аналитической работе в процессе координационной деятельности, так и в целом в организационно-управленческом обеспечении координации, осуществляемой прокуратурой в сфере борьбы с преступностью, должно отводиться прокуратурам субъектов РФ. Такое положение обусловлено тем, что:

— во-первых, именно прокуратуры субъектов РФ выполняют роль связующего звена между Генеральной прокуратурой РФ и прокуратурами городов, районов и аккумулируют всю основную информацию о состоянии дел в сфере борьбы с преступностью в регионе;

— во-вторых, в этих прокуратурах функционируют подразделения, которые, исходя из их специализации в рассматриваемой сфере («антикоррупционные», по надзору за следствием, дознанием, ОРД), должны направлять деятельность прокуроров районного звена, помогать прокурорам субъектов РФ определять стратегию координационной деятельности на территории и объектах;

— в-третьих, прокуратуры субъекта РФ, отраслевые подразделения этих прокуратур вследствие функциональной приближенности их к прокуратурам районного звена имеют возможность оперативно влиять на ситуацию в том или ином городе, районе по проведению согласованной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, с участием правоохранительных органов регионального уровня проводить координационные мероприятия (в том числе выезды на места, межведомственные совещания и т.д.), принимать решения, обязательные для исполнения нижестоящими прокуратурами;

— в-четвертых, именно это звено прокурорской системы фактически осуществляет основное управленческое и методическое обеспечение деятельности прокуратур районного уровня путем разработок конкретных методических рекомендаций, направлений им информационных обзоров, писем, иных оперативных способов корректирования работы.

Немаловажным в информационно-аналитической работе является правильная оценка результатов деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности. В качестве критериев такой оценки должны учитываться в большей степени не столько количественные показатели, сколько качественные результаты борьбы с преступностью, к примеру, реальное снижение преступности в регионе, городе, районе, уровень предотвращенного и возмещенного ущерба по выявленным преступным посягательствам, степень удовлетворенности населения деятельностью правоохранительных органов по борьбе с преступностью на данной территории и состоянием правопорядка. Качественное ведение информационно-аналитической работы позволяет прокурорам не только правильно определять приоритетные направления борьбы с преступностью, выявлять неблагоприятные тенденции, возникающие в состоянии преступности и правоприменительной практике, но и, исходя из намеченных целей, формировать прогнозы и корректировать планы совместных согласованных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прогнозирование в координационной деятельности представляет собой вероятностное предвидение будущего возможного состояния преступности и правонарушений непреступного характера, научно обоснованное предположение о степени влияния скоординированных действий органов правоохранительной системы на результативность борьбы с преступностью. Наличие прогнозов позволяет прокурору при организации координации осуществлять координационные полномочия в условиях меньшей неопределенности, более объективно подходить к распределению сил и средств координационной деятельности применительно к конкретным регионам, сферам правовых отношений, категориям правонарушителей и т.п.

Планирование координационной деятельности основывается на результатах анализа состояния и динамики преступности и правоприменительной практики, выступая в качестве способа организации этой работы, развивает и направляет обработку и оценку получаемой информации. Оно состоит в определении целей согласованных действий правоохранительных органов, формировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения и их исполнителей. На практике план составляется на полугодие или (по Регламенту Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации) на год. План включает различные координационные мероприятия, в том числе проведение заседаний координационных совещаний по отдельным направлениям борьбы с преступностью. Именно в таком виде, к примеру, составлен и одобрен всеми членами Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ план основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов страны по борьбе с преступностью на 2011 год.

В число основных координационных мероприятий принято включать проведение анализов, обобщений различных аспектов правоприменительной практики, совместных целевых мероприятий правоохранительных органов, проводимых для выявления и пресечения преступлений, привлечения к ответственности лиц, их совершивших, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению. При этом речь идет не только о совместных целевых мероприятиях, осуществляемых участниками координационной деятельности по согласованию или под эгидой прокуратуры, но и тех, которые проводятся совместно другими правоохранительными органами без непосредственного участия органов прокуратуры (к примеру, органами внутренних дел и федеральной службы безопасности). Более детально подобные мероприятия могут предусматриваться отраслевыми межведомственными планами мероприятий по координации деятельности соответствующих правоохранительных органов по борьбе с преступностью в сфере экономики, декриминализации топливно-энергетического комплекса, финансово-бюджетной сферы и другим конкретным направлениям деятельности.

Планы координационных мероприятий по борьбе с преступностью, как правило, рассматриваются на заседаниях координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и после одобрения их членами координационного совещания (в форме постановления) принимаются к исполнению. В соответствии с названным Регламентом предложения в план с указанием мероприятия, способа и сроков исполнения, ответственных исполнителей и предполагаемой формы реализации материалов представляется в Генпрокуратуру РФ. На их основе готовится проект плана, который направляется для рассмотрения и согласования членам Координационного совещания. Подписанный членами Координационного совещания план докладывается Генпрокурору РФ, который на правах председателя утверждает данный план. После этого план направляется для исполнения членам Координационного совещания, а также иным министерствам и федеральным службам, участвующим в реализации предусмотренных мероприятий.

Информационным письмом Генпрокуратуры РФ от 25.03.2008 N 20-6-2008 «О практике планирования координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» к наиболее распространенным недостаткам планирования рассматриваемого вида деятельности отнесены подмена прокурорами координационной деятельности надзорными полномочиями, путем включения в планы мероприятий, относящихся к исключительной компетенции прокуратуры. Речь идет о планировании мероприятий по проверке исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе, об обобщении практики надзора за исполнением законодательства в той или иной сфере отношений, об анализе результатов прокурорского реагирования на нарушения законодательства и др. Также в этом письме обращается внимание на недопустимость включения в планы основных мероприятий по координации мероприятий, относящихся к текущей работе прокуроров, состоящих, к примеру, во взаимном обмене информацией, обсуждение результатов прокурорской проверки и т.п.

Следующим важным условием организации координационной деятельности является контроль исполнения мероприятий. В соответствии с Положением о координации исполнение принятых координационных решений обеспечивают руководители правоохранительных органов в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемых ими органов. Они должны информировать прокурора-председателя о ходе выполнения разработанных мероприятий. Общий контроль исполнения постановления координационного совещания осуществляется также ответственным секретарем совещания и (или) полномочными представителями подразделений прокуратур областного звена. Действенной формой контроля служит также заслушивание результатов выполнения отдельных координационных мероприятий. Также представляется правильной практика работы координационных совещаний, при которой отдельным вопросом на заседании рассматривается ход выполнения в полном объеме того или иного ранее принятого постановления и по нему принимается соответствующее постановление координационного совещания. В полной мере это относится к осуществлению контроля выполнения в целом планов координационной деятельности, постановлений межведомственных совещаний. В подтверждение выполнения плановых мероприятий должны представляться секретарю (или в секретариат) координационного совещания ответственными исполнителями соответствующие материалы, справки, копии организационно-распорядительных и иных документов, содержащие сведения об итогах исполнения мероприятия. При невыполнении хотя бы части мероприятий, указанных в решении координационного совещания, все постановление должно оставаться на контроле и по нему необходимо проводить дальнейшую работу.

Также в целях контроля на постоянной основе необходимо практиковать при выездах в нижестоящие прокуратуры осуществление проверок организации работы координационных совещаний, в том числе результативности и действенности реализации координационных мероприятий.

В процессе координационной деятельности делопроизводство ведется ответственным секретарем координационного совещания в соответствии с Инструкцией по делопроизводству. Общее руководство этой работой осуществляется соответствующим прокурором – председателем координационного совещания. К числу основных документов относятся протоколы заседания координационного совещания, постановления координационного совещания, планы работы, аналитические справки, доклады, информационные письма, письменные предложения руководителей соответствующих правоохранительных органов, обзоры и другие документы. В случае подготовки документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, делопроизводство осуществляется в соответствии с требованиями секретного делопроизводства.

Исполненные документы координационной деятельности группируются в нарядах в соответствии с номенклатурой дел. При этом все экземпляры, остающиеся в прокуратуре, должны содержать подлинные подписи должностных лиц, подписавших и согласовавших документ.

В настоящее время учет координационной работы прокуроров осуществляется в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 01.06.2011 N 156 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» по форме КДПО и Инструкции по его составлению».

Правильная организация координации наряду с выполнением обязательных организационных условий и соблюдением принципов ее осуществления требует четкого определения круга участников деятельности, их полномочий и ответственности.

Положение о координации, так же как и Закон о прокуратуре, не содержит исчерпывающего перечня правоохранительных органов, являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с преступностью. Вместе с тем становится общепринятым в теории и на практике отнесение к числу участников этой деятельности тех государственных органов, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из следующих функций: дознания, предварительного следствия, ОРД, прокурорского надзора, исполнения уголовных наказаний, охраны общественного порядка*(155). Исходя из этого, участниками координационной деятельности помимо органов прокуратуры являются органы внутренних дел, ФСБ России, ФТС России, ФСКН России, СК РФ, а также подразделения ФССП России и ФСИН России. Органы СВР России, ФСО России, Государственной противопожарной службы МЧС России могут привлекаться в отдельных случаях для участия в координационных мероприятиях. Соответственно, суды и судьи в силу их особого статуса, как и контрольно-надзорные органы не входят в число органов, являющихся участниками координационной деятельности.

В соответствии с федеральным централизованным построением системы органов прокуратуры, как отмечалось, прокуроры осуществляют полномочия по координированию деятельности правоохранительных органов на федеральном, межрегиональном, региональном и местном уровнях.

На федеральном уровне участниками координации являются Генпрокуратура РФ, МВД России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России и СК РФ. Непосредственно под руководством Генпрокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное совещание руководителей правоохранительных органов РФ в составе Министра внутренних дел РФ, руководителя ФТС России, директоров ФСБ России, ФСКН России, ФСИН России и ФСПП России, председателя СК РФ, которое принимает различные совместные решения по вопросам борьбы с преступностью, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов.

Также Генпрокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных отношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области международного сотрудничества по борьбе с преступностью. Кроме того, Генпрокурор РФ возглавляет Координационный Совет прокуроров СНГ, в рамках которого осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, входящих в его состав, в сфере обеспечения законности, борьбы с преступностью и иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов.

В связи с образованием федеральных окру юн и функционированием в каждом из них подразделений Генпрокуратуры РФ в настоящее время под руководством заместителей Генпрокурора РФ в федеральных округах осуществляется координация деятельности окружных подразделений правоохранительных органов по противодействию преступности на межрегиональном уровне.

На уровне регионов роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъектов РФ, а в состав участников координации входят военные и иные специализированные прокуроры, руководители следственных органов СК РФ по субъектам РФ и руководители других правоохранительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ.

Основную работу по координированию на местном (муниципальном) уровне выполняют прокуроры районного звена, а другими участниками являются руководители соответствующих правоохранительных органов, равные по статусу таким прокурорам и осуществляющие деятельность по борьбе с преступностью на данной территории.

Одним из часто возникающих вопросов, связанных с организацией координационной деятельности по борьбе с преступностью и определением круга участников координации, является порядок участия в этой деятельности специализированных прокуроров (межрайонных природоохранных, по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, транспортных), а также прокуроров районов в составе города с районным делением. На практике этот вопрос разрешается по-разному. Наиболее оптимальным, исходя из требований приказов Генпрокурора РФ от 26.06.1997 N 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» и 07.05.2008 N 84, является определение такого порядка, при котором перечисленные прокуроры также создают координационные совещания, в состав которых входят руководители правоохранительных органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляют эти прокуроры.

К примеру, в состав координационного совещания, возглавляемого прокурором по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, должны входить в первую очередь начальники исправительных учреждений. Кроме того, по согласованию с территориальным прокурором по месту дислокации исправительных учреждений в состав координационного совещания может включаться прокурор города, района, а также в работе координационного совещания может участвовать начальник органа внутренних дел и другие руководители территориальных правоохранительных органов. В свою очередь, прокурор по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях может входить в состав координационного совещания, возглавляемого территориальным прокурором по месту своей дислокации или по месту расположения исправительных учреждений. При этом именно территориальный прокурор осуществляет координацию деятельности всех правоохранительных органов (в том числе специализированных прокуроров), равных ему по правовому статусу и дислоцирующихся на территории города, района. Аналогичным образом и транспортные прокуроры по мере необходимости (особенно по месту дислокации их прокуратуры) при организации постоянно действующего координационного совещания могут включать в его состав помимо руководителей органов внутренних дел на транспорте, таможенных органов, ФСБ России, ФСКН России и прокуроров городов, районов (по согласованию с ними). А в зависимости от тематики рассматриваемых на заседаниях координационных совещаниях вопросов – приглашать для участия в их работе руководителей органов местного самоуправления, контролирующих органов, судей, а также представителей общественных организаций, СМИ. Подобный подход применим также к координационной деятельности межрайонных природоохранных прокуратур и прокуроров районов в составе города с районным делением.

Правовой статус участника координационной деятельности предполагает правомочия первых руководителей правоохранительных органов (или лиц, исполняющих эти обязанности): а) быть членами координационных совещаний, делать предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности; б) вносить в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; в) участвовать в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; г) определять участников рабочих групп; д) вносить предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации. Кроме того, они: привлекаются к участию в составлении планов проведения координационных совещаний; во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры; подписывают вместе с председателем постановления координационного совещания, если на них возложено их выполнение; обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов; несут персональную ответственность за их выполнение; обеспечивают подготовку проектов документов по вопросам, рассматриваемым на координационном совещании, которые в инициативном порядке внесены ими для рассмотрения; предлагают председателю координационного совещания своих представителей для формирования секретариата координационного совещания.

В последнее время роль и значение координационной работы отдельных правоохранительных органов в закрепленной за ними сфере ведения возрастает. Отдельные из них указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ определяются координаторами органов исполнительной власти по направлениям. Так, Росфинмониторинг координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам предусмотренной для них сферы деятельности (п. 5.12 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв. постановлением Правительства РФ от 23.06.2004 N 307). ФСКН России руководит Государственным антинаркотическим комитетом, осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по организации исполнения законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, а также о противодействии их незаконному обороту. Для организации борьбы с терроризмом, экстремизмом создан Национальный антитеррористический комитет при координирующей роли ФСБ России. В этих условиях возрастает роль прокурора как «координатора координаторов». При этом обостряется необходимость надзора за исполнением законодательства правоохранительными органами при осуществлении ими координации в закрепленной сфере правовых отношений.

11.3. Формы координационной деятельности

Основными формами координации в соответствии с Положением о координации являются: а) проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; б) обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; в) совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; г) создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; д) проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; е) взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; ж) оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; з) издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; и) выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; к) разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Как видно из приведенного перечня, к числу форм координационной деятельности отнесено создание следственно-оперативных групп. Однако в связи с изменениями уголовно-процессуального законодательства и существенного сокращения полномочий прокурора в этой сфере прокурор оказался фактически отстраненным от участия в формирования таких групп. Кроме того, и действующий УПК предусматривает возможность создания только следственных групп. Этим обусловлено и исключение данной формы из отчетных показателей координационной деятельности прокуратуры. Вместе с тем, как представляется, оперативно-следственные группы можно рассматривать в качестве формы координационной деятельности, в том числе и постоянно действующие. Подобные группы образуются на основании совместных приказов (распоряжений) руководителей различных правоохранительных органов (СК РФ, МВД России, ФСБ России и др.). Необходимость образования подобных групп нередко предусматривается и постановлениями координационных совещаний. Также надо иметь в виду, что оперативно-следственная группа – это сугубо организационная форма совместной деятельности правоохранительных органов при осуществлении предварительного расследования преступлений по уголовным делам и производство следственных и розыскных действий должно осуществляться по правилам, установленным соответствующим законом.

Кроме перечисленных форм координации в практической деятельности применяются и иные формы. К их числу можно отнести проведение прокурорами межведомственных совещаний, создание межведомственных рабочих групп по различным направлениям борьбы с преступностью, практику совместной разработки правоохранительными органами предложений для включения их в региональные и местные программы борьбы с преступностью, принимаемые соответствующими органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, а также согласованное участие в организации исполнения этих программ. В настоящее время имеется большая потребность в широком использовании такой формы координационной деятельности, как проведение совместных семинаров и конференций.

Из указанных форм координации к наиболее значимым и распространенным относится проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. Совещание возглавляет председатель-прокурор, который созывает его по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. При этом необходимо различать координационные совещания руководителей правоохранительных органов и межведомственные совещания. Отличие координационного совещания от межведомственных, оперативных совещаний, проводимых правоохранительными органами, заключается в том, что, во-первых, это постоянно действующее совещание, которое образуется в составе: председателя-прокурора и членов – руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности. Во-вторых, порядок организации и проведения такого совещания, периодичность его созыва регламентированы в Положении о координации. В-третьих, на координационных совещаниях обсуждаются вопросы и принимаются решения по наиболее важным и значимым проблемам борьбы с преступностью, требующим объединения усилий, в первую очередь правоохранительных органов. Межведомственные совещания проводятся зачастую по итогам работы правоохранительных и других государственных органов по борьбе с преступностью и устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений за год, полугодие, по итогам проверок организации работы правоохранительных органов по широкому кругу вопросов правоохранительной деятельности. Порядок их проведения, состав участников строго не регламентирован. На этих совещаниях могут обсуждаться не только вопросы борьбы с преступностью, но и вопросы, связанные с исследованием причин и условий, способствующих совершению преступлений. Они могут быть связаны с невыплатой заработной платы, защитой прав предпринимателей, воспитанием детей, борьбой с алкоголизмом, состоянием общей профилактики преступности в регионе, городе, районе, мерами по минимизации и (или) ликвидации последствий преступных проявлений, а также с решением проблем развития форм и средств взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества, в том числе со СМИ.

При организации работы координационного совещания следует учитывать, что формирование состава этого органа является прерогативой прокурора-председателя. В органах прокуратуры в отдельных регионах сложилась практика определения персонального состава координационного совещания посредством издания прокурором специального приказа. Вместе с тем Положение о координации такого полномочия прокурора по назначению руководителей правоохранительных органов членами координационного совещания не предусматривает. Поэтому более правильным представляется порядок, в соответствии с которым персональный состав координационного совещания (также как и состав секретариата во главе с ответственным секретарем, назначаемым из числа прокурорских работников приказом прокурора), по инициативе председателя координационного совещания на одном из заседаний одобряется руководителями правоохранительных органов и оформляется отдельным постановлением этого совещания. Всякие изменения в персональном составе руководителей правоохранительных органов также оформляются постановлением на ближайшем заседании.

Не имеют должных правовых оснований рекомендации, характерные для деятельности военных прокуроров, о формировании координационного совещания в виде «узкого» и «расширенного» составов членов этого совещания. Тем более что в этом случае нарушается условие функционирования совещания как постоянного координационного органа.

Для исключения формального подхода к проведению координационных совещаний в повестку дня следует вносить наиболее актуальные вопросы борьбы с преступностью. Эти вопросы должны определяться с учетом адекватной оценки реальной криминогенной обстановки, исходя из результатов анализа состояния преступности, распространенности тех или иных видов преступлений; замеров латентности преступлений; необходимости принятия совместных предупредительно-профилактических мер; наличия нерешенных проблем взаимодействия правоохранительных органов между собой или с органами местного самоуправления, контрольно-ревизионными, территориальными правоохранительными органами и т.п.

На координационное совещание по решению прокурора или других членов совещания могут приглашаться представители законодательных (представительных) органов государственной власти, судов, контрольно-надзорных органов и органов местного самоуправления, руководители общественных организаций, другие представители гражданского общества, СМИ, научные работники и др.

Для подготовки рассмотрения того или иного вопроса на заседании координационного совещания прокурор вправе организовывать рабочие группы из представителей правоохранительных органов с привлечением работников контрольно-надзорных органов, истребовать статистическую и иную информацию, осуществлять контроль хода подготовки необходимых документов. Непосредственно при подготовке к проведению заседания совещания прокурор: а) формирует круг конкретных лиц, представителей различных органов и организаций, подлежащих приглашению на заседание; б) составляет план проведения и проекты повестки дня и регламента заседания; в) определяет степень готовности доклада (докладчика), содоклада (содокладчика), выступающих в прениях; г) обеспечивает согласование с членами совещания содержания проекта постановления; д) выполняет другие подготовительные действия, в том числе готовит тезисы своего выступления.

При подготовке основного документа – постановления координационного совещания в его тексте (в описательной части) необходимо отражать результаты анализа (обобщения и оценки) состояния преступности и непреступных нарушений законов, деятельности правоохранительных органов, в том числе прокуратуры по рассматриваемому вопросу, обозначать выявленные проблемы, «болевые точки» деятельности по борьбе с преступностью, формировать предложения по разрешению этих проблем, по мерам согласованной правоохранительной деятельности, в том числе по распространению положительного опыта. В свою очередь, в постановлении (особенно в резолютивной части) не рекомендуется: а) давать оценку деятельности (работы) того или иного органа (должностного лица); б) употреблять выражения типа «усилить», «повысить», «углубить», «добиться» и другие подобные декларативные формулировки; в) воспроизводить положения, прописанные в законах, ведомственных приказах и иных нормативных правовых актах и относящиеся к текущей работе; г) вмешиваться в «чужую» компетенцию (суда, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления); д) включать поручения и рекомендации иным органам власти, которые не являются участниками координационной деятельности (членами координационного совещания); е) подменять предмет и компетенцию деятельности других органов (контрольно-ревизионных, надзорных, следственных и др.).

Ход заседания координационного совещания фиксируется в протоколе, который ведется членом секретариата или ответственным секретарем. В нем должны содержаться дата, время проведения совещания, список присутствующих членов координационного совещания, а также всех приглашенных, к числу которых относятся все остальные участники совещания. В описательной части указываются сведения о председательствующем на совещании, вопросы повестки дня, докладчик, другие выступающие, краткое содержание выступлений, вопросов к докладчику и ответов на них, существо выступлений и замечаний председательствующего. В заключительной части протокола указывается принятое постановление, излагается проект постановления по каждому вопросу повестки дня, существо решения по данному проекту, возможные сроки окончательной подготовки постановления с учетом высказанных замечаний и предложений. Протокол, как правило, в трехдневный срок подписывается председателем координационного совещания.

Постановление и протокол не заменяют, а логически дополняют друг друга. Постановление совещания, если оно одобрено членами координационного совещания, подписывается председателем и руководителями правоохранительных органов. Руководители правоохранительных органов, в том числе и прокуроры во исполнение постановлений координационных совещаний издают приказы, распоряжения о порядке выполнения согласованных мероприятий, составляют планы по их реализации, принимают другие организационно-распорядительные меры.

Организующая роль прокурора в координации проявляется также в обеспечении надлежащего взаимодействия с другими органами государственной власти, в том числе с судами, контролирующими органами, иными государственными структурами, а также органами местного самоуправления и общественными организациями. Привлечение по согласованию представителей этих органов к участию в работе координационных совещаний, в выработке и реализации мер по противодействию преступности является необходимым условием эффективности координационной деятельности.

Согласованная деятельность органов прокуратуры и других участников координации с судами проводится на основе взаимодействия в таких формах, как: а) взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; б) использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; в) совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью; г) проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; д) участие в подготовке постановлений Пленумов ВС РФ и ВАС РФ и др.

Председатели судов, судьи могут принимать участие в заседаниях координационных совещаний руководителей правоохранительных органов в качестве приглашенных лиц, участвовать в совместных научно-практических семинарах, других мероприятиях по повышению квалификации. При этом взаимодействие с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется на основе соблюдения принципов независимости органов судебной власти, судей и их подчинения только Конституции РФ и федеральным законам. Эти формы взаимодействия, как и иная совместная деятельность в борьбе с преступностью, направлены на углубление сотрудничества правоохранительных органов, развитие их правового статуса в противодействии преступности.

Нередко в практической деятельности прокуроры используют координационные полномочия и возможности принятия совместных согласованных решений нескольких правоохранительных органов для устранения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего законодательства, для выработки единообразного подхода в применении правовых норм. В этих целях разрабатываются примерные образцы процессуальных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по применению норм законов. Подготовленные образцы и проекты подобных документов выносятся для обсуждения на координационных совещаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соответствующих руководителей для практического использования. Особенно это активно использовалось в период перехода к новым условиям уголовного судопроизводства. Такая потребность возникает и в связи с наделением большей самостоятельностью и независимостью следственных органов.

Выполнению задач по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью способствует привлечение к решению отдельных проблем СМИ, общественности, представителей негосударственных формирований. Освещение в печати, по радио и на телевидении проблем преступности, принимаемых правоохранительными органами совместных мер по укреплению законности и правопорядка, создают общественный резонанс, воздействуют на тех, от кого зависит решение насущных вопросов, привлекают представителей общественности, население к участию в борьбе с преступностью.

Оценивая значимость наличия у прокуратуры функций по координации деятельности правоохранительных органов, следует иметь в виду, что координирующая роль органов прокуратуры носит ограниченный характер. Прокурор в силу Закона о прокуратуре обязан согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но это вовсе не означает, что он является организатором всей борьбы с преступностью. В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер. Соответственно, на органы исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и стратегии основ государственной политики, определения механизма взаимодействия всех государственных органов, привлечения к ее выполнению негосударственных структур, объединения усилий государства институтов гражданского общества.

11.4. Особенности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией

Противодействие коррупции как одной из серьезных угроз безопасности России предполагает комплексную систему действий со стороны государства, обеспечивающую согласованность деятельности, объединение усилий всех органов и организаций, и в первую очередь путем осуществления эффективного взаимодействия различных субъектов антикоррупционной деятельности на прочной законодательной и организационной основе. Именно в этих целях и в соответствии с положениями Федерального закона «О противодействии коррупции» Президентом РФ утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и изложен в новой редакции Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы. В этих документах определена программа действий как органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и институтов гражданского общества, организаций и физических лиц. При этом особое внимание в них уделено вопросам использования в противодействии коррупции системы, включающей в себя меры по предупреждению коррупции и по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, а также повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по преодолению коррупции.

В свою очередь, в этой системе мер в качестве одной из важных составляющих выступает координация правоохранительной деятельности по борьбе с коррупцией, осуществляемая органами прокуратуры. На значимость и необходимость совершенствования координационной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере неоднократно обращал внимание в своих выступлениях Президент РФ, возглавляющий главный координирующий орган страны в данной сфере – Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» не только подтвердил координационный статус прокуратуры в обеспечении согласованности деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и внес определенные коррективы в параметры этой деятельности. В ст. 1 Закона указано, что противодействие коррупции – это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Из этих законодательных положений следует, что понятие «борьба с коррупцией», во-первых, уже понятия «противодействие коррупции» и является составной частью последнего. Во-вторых, под «борьбой с коррупцией» понимается выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование не только преступлений коррупционной направленности, но и иных коррупционных правонарушений.

Исходя из того что в этом же Законе (ч. 6 ст. 5) Генпрокурор РФ и подчиненные ему прокуроры указаны в качестве координаторов деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, можно сделать вывод о существенном расширении предмета координации, осуществляемой прокуратурой в сфере преодоления коррупции по сравнению с другими направлениями борьбы с криминальными явлениями. На подобное расширение предмета «прокурорской» координации нацеливают приказы Генпрокурора РФ, а также отдельные решения Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ, в которых речь идет о координационной деятельности не только по борьбе с преступностью, но и с иными правонарушениями*(156).

Расширение предмета координационной деятельности прокуратуры влечет необходимость уточнения круга участников этой деятельности. Ведь если коррупционных преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, регистрируется десятки тысяч в год, то коррупционных правонарушений, учитываемых прокуратурой по статистическим отчетам по форме «К», – сотни тысяч. При этом выявление коррупционных правонарушений осуществляется не только правоохранительными, но и контрольно-надзорными органами. Соответственно, возникает вопрос о привлечении к координационной деятельности на правах полноценных участников и различных органов финансового, бюджетного и иного контроля, в частности счетных палат, финансового мониторинга и др.

Как упоминалось ранее, особенности координационной деятельности прокуратуры в сфере преодоления коррупции нашли отражение в приказе Генпрокурора РФ от 15.05.2010 N 208 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции», где управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры РФ вменено в обязанность инициировать обсуждение актуальных вопросов по борьбе с коррупцией на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов. Прокурорам областного и районного звеньев в целях совершенствования деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности предписано обеспечить функционирование постоянно действующих рабочих групп, активизировать работу координационных совещаний, обсуждать на них возникающие проблемы правоприменительной практики по борьбе с коррупцией.

Механизм и основные направления взаимодействия правоохранительных органов по борьбе с коррупцией базируются также на положениях международных антикоррупционных договоров, участниками которых является Россия, а также используется международный опыт предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Координационная деятельность прокуратуры по борьбе с коррупцией обеспечивается также должным уровнем организации этой деятельности, наличием выверенной стратегии и правильной тактики действий каждого из участников координации. Существо организации выражается в применении как общих подходов к организации выполнения данной функции прокуратуры, так и в учете особенностей, обусловленных спецификой предмета координации и потребностями первоочередного решения задач в сфере противодействия коррупции.

С учетом приоритетности деятельности по противодействию коррупции в прокуратуре в соответствии с централизованным ее построением сформирована определенная система координирующих органов. Структурно, как отмечалось ранее, она состоит из постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном и местном уровнях и возглавляемых соответственно Генпрокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.

На заседаниях этих координационных совещаний обсуждаются в приоритетном порядке вопросы, связанные с борьбой с коррупцией. Инициаторами обсуждения, а зачастую и исполнителями подготовки рассмотрения наиболее актуальных вопросов в данной сфере в прокуратурах областного звена выступают вновь созданные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Однако ввиду малочисленности штатного состава этих подразделений и наличия у них множества других функциональных задач они не всегда в состоянии в полной мере организационно обеспечивать на надлежащем уровне координационную деятельность прокуратуры по борьбе с коррупцией в регионе.

Поэтому основную роль в организации и осуществлении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными правонарушениями Закон отводит прокурорам, являющимся председателями соответствующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. На них лежит обязанность организации информационно-аналитического обеспечения, планирования координационных мероприятий антикоррупционной направленности, осуществления контроля исполнения, взаимодействия с другими органами и организациями.

Обычно в плане общих координационных мероприятий по борьбе с преступностью выделяются мероприятия, связанные с координацией деятельности по преодолению коррупции. Основой для выработки плановых мероприятий служит анализ состояния, структуры и динамики коррупционной преступности и правоприменительной практики. В число основных координационных мероприятий обычно включают проведение анализов, обобщений правоприменительной практики, совместных целевых мероприятий правоохранительных органов по выявлению и пресечению коррупционных преступлений и иных правонарушений, а также установлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению. К особенностям информационно-аналитической работы, проводимой для определения приоритетных направлений координационной деятельности по борьбе с коррупцией, конкретных целей и предполагаемых результатов этой деятельности, прогнозирования, а также планирования согласованных действий, относится многообразие источников информации, необходимость в комплексности и системности анализа, в том числе проведение анализа состояния коррупционной преступности и коррупционных правонарушений непреступного характера, причин и условий, порождающих коррупцию. Важной составляющей такой работы является получение относительно объективной информации о реальных тенденциях коррупционной преступности, анализ причин высокого уровня коррупции, эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией*(157).

Как отмечалось, важным условием организации координации в целом, в том числе по противодействию коррупции, является контроль исполнения координационных мероприятий. В соответствии с Положением о координации исполнение принятых координационных решений обеспечивают руководители правоохранительных органов в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемых ими органов. Они должны информировать председателя координационного совещания о ходе, а главное, о результатах выполнения разработанных мероприятий. Как и в других случаях, общий контроль исполнения постановления координационного совещания осуществляется также ответственным секретарем совещания и (или) представителями антикоррупционных подразделений прокуратур областного звена.

К особенностям координационной деятельности по борьбе с коррупционными правонарушениями относится ведение отдельного учета и отчетности по данному приоритетному направлению координации. В отчете по форме «К» предусмотрен самостоятельный раздел, в котором отражаются показатели о количестве проведенных координационных, межведомственных и иных совещаний, созданных межведомственных рабочих групп, осуществленных совместных выездов в регионы и т.д.

Как известно, одним из основных видов деятельности, отражающих содержание организации работы в органах прокуратуры, является взаимодействие. По отношению к координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией речь должна идти как о внутрисистемном, так и о межведомственном взаимодействии органов прокуратуры. Современное состояние дел по борьбе с коррупцией требует повышения эффективности взаимодействия внутри системы прокуратуры по противодействию коррупции, по упорядочению деятельности межведомственных рабочих групп как одной из форм координации и другим вопросам взаимодействия. При этом следует обращать особое внимание на потребность в четкой регламентации межведомственного взаимодействия всех участников координационной деятельности по борьбе с коррупцией в целях выработки единообразного подхода к пониманию и применению норм антикоррупционного законодательства и тем самым обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения. Одним из средств решения этого вопроса является подготовка и принятие руководителями правоохранительных органов совместных организационно-распорядительных документов, определяющих порядок взаимодействия этих органов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений коррупционной направленности, а также и при судебном разбирательстве дел о таких преступлениях. Подобная практика сложилась во многих субъектах РФ. Руководители правоохранительных органов должны активно участвовать в таком взаимодействии, контролировать исполнение совместно принятых решений.

Имеются определенные особенности и при подготовке и проведении заседаний координационных совещаний по вопросам борьбы с коррупцией на региональном уровне. Как уже упоминалось, зачастую инициатором включения в план основных координационных мероприятий, в том числе проведения заседания координационного совещания по антикоррупционной тематике, выступают специализированные подразделения, осуществляющие надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В последующем, как правило, на них возлагаются и обязанности организационного обеспечения проведения таких совещаний, подготовки информационно-аналитических материалов, справок, докладов, проектов постановлений координационных совещаний. При этом качество такой подготовки во многом зависит не только от уровня профессионализма прокурорских работников – исполнителей, но и от того, насколько четко определены полномочия и компетенция этих специализированных подразделений, схемы (порядок) их взаимодействия с другими подразделениями прокуратуры областного звена, городскими и районными прокуратурами. Соответственно, этими подразделениями должно быть налажено и надлежащее межведомственное взаимодействие с другими правоохранительными органами, контрольно-надзорными органами, органами государственной власти субъекта РФ и другими структурами.

К специфике координации и взаимодействия в области борьбы с коррупцией относится использование такой формы координации, как формирование и функционирование постоянно действующих межведомственных рабочих групп. Создание таких групп, в состав которых должны входить наряду с представителями правоохранительных органов и должностные лица контрольно-надзорных органов, является одной из наиболее значимых форм координационной деятельности органов прокуратуры на уровне регионов. Более того, в отдельных регионах данные рабочие группы являются своеобразным «штабом» по выявлению и разрешению актуальных проблем борьбы с коррупцией.

Вместе с тем в прокуратурах областного звена сложилась различная практика по порядку образования этих групп, их количественному и персональному составу, приоритетам и предметам деятельности, механизму принятия и реализации их решений и другим элементам, отражающим содержание рассматриваемой формы совместной согласованной деятельности правоохранительных и других органов. Как правило, подобные рабочие группы создаются совместным приказом (распоряжением, указанием) руководителей правоохранительных (а также и контролирующих) органов или постановлением координационного совещания соответствующих руководителей. Руководство этими группами осуществляется зачастую заместителями прокуроров областного звена. В их состав включаются представители руководящего состава правоохранительных и контрольно-надзорных органов такого же уровня. Функциями заместителя руководителя группы наделяется начальник специализированного подразделения по противодействию коррупции (помощник или старший помощник прокурора).

В качестве предметов деятельности этих групп выступают как наиболее значимые общие вопросы предупреждения, выявления, расследования преступлений коррупционной направленности и иных коррупционных правонарушений, проведения целевых мероприятий, требующих согласования и совместных действий различных ведомств, так и более конкретные, частные, касающиеся принятия решений по материалам проверок, расследования и разрешения уголовных дел.

Решения заседаний группы оформляются протоколами, а реализуются путем издания соответствующими руководителями организационно-распорядительных документов или процессуальных актов. Периодичность заседаний таких групп, как правило, составляет не реже одного раза в квартал.

В ряде прокуратур практикуется также создание параллельно и других рабочих групп, основными направлениями деятельности которых является выявление отдельных преступлений коррупционного характера, реализация оперативных данных и материалов в отношении конкретных лиц, заслушивание хода расследования преступлений по уголовным делам, отчетов прокуроров и начальников отделов внутренних дел городов, районов, в которых по статистическим и иным оперативным данным имеются низкие показатели выявленных коррупционных преступлений. Руководит такими рабочими группами заместитель прокурора областного звена, курирующий вопросы надзора за исполнением законов в ОРД и процессуальной деятельности органов расследования.

Таким образом, в организацию взаимодействия по противодействию коррупции оказываются вовлеченными как прокурор областного звена, так и его заместители, что усложняет процесс управления рассматриваемым видом деятельности. В связи с этим возникает потребность в принятии организационно-распорядительного документа о четком распределении обязанностей между руководителями, схемы внутреннего и внешнего информационного, организационного и процессуального взаимодействия прокуратуры по вопросам противодействия коррупции.

Следующей формой координационной деятельности по борьбе с коррупцией, используемой в большинстве регионов, являются совместные (или одновременно) выезды представителей прокуратуры областного звена и других правоохранительных органов в районы, города для проведения проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам, изучения и распространения положительного опыта борьбы с коррупцией. Как правило, подобные выезды осуществляются прокурорскими работниками и сотрудниками органов внутренних дел по утвержденному графику ежемесячно. По результатам выезда составляется обобщенная справка работниками специализированного подразделения, которая представляется руководству прокуратуры областного звена для изучения и принятия решения по подготовке межведомственного совещания или заседания рабочей группы. Вместе с тем в некоторых прокуратурах субъектов РФ отмечается эффективность совместных выездных проверок соблюдения требований уголовно-процессуального законодательства в деятельности следственных подразделений следственных управлений СК РФ по субъектам РФ и прокуратур городов и районов, в том числе по материалам о коррупционных проявлениях. Это позволяет изучать все материалы, имеющиеся в следственных отделах и прокуратурах, выявлять нарушения, обусловленные отсутствием должного взаимодействия прокуроров и руководителей следственных органов.

Существенный вклад вносят в решение проблем по противодействию коррупции согласованные действия правоохранительных органов, направленные на подготовку предложений по совершенствованию антикоррупционного законодательства субъектов РФ, региональных программ по противодействию коррупции.

Совершенствованию координационной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере в значительной мере способствует формирование деловых отношений на региональном уровне с органами по координации деятельности в области противодействия коррупции, которые могут по решению Президента РФ формироваться в составе представителей федеральных и региональных органов государственной власти, иных структур. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» на них возложены обязанности при получении данных о совершении коррупционных правонарушений передавать их в соответствующие государственные органы, в том числе в прокуратуру для принятия необходимых мер. И хотя данные органы осуществляют свою деятельность самостоятельно и представители органов прокуратуры в силу ст. 4 Закона о прокуратуре в состав данных органов входить не должны, прокурорам необходимо устанавливать и обеспечивать с ними тесное взаимодействие. К формам такого взаимодействия относятся обмен информацией, участие в заседаниях этих органов, межведомственных совещаниях и других согласованных мероприятиях по противодействию коррупции в регионе. Могут использоваться и другие формы координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, которые не противоречат требованиям законодательства и принципам координации и способствуют повышению эффективности антикоррупционной деятельности.

Имеются также определенные особенности в координационной деятельности по борьбе с коррупцией на местном (муниципальном) уровне. Учитывая, что борьба с коррупцией относится к числу первостепенных задач не только для государственных структур, но и местных органов власти, участие представителей органов местного самоуправления в работе координационных совещаний, в проведении заседаний межведомственных совещаний правоохранительных органов, иных мероприятиях позволяет в значительной мере повысить степень полноты и эффективность согласованности деятельности по противодействию коррупции в поселении, районе.

Особую значимость обычно горрайпрокуроры придают формированию комплексных программ по борьбе с коррупцией на территориях муниципальных образований. Прокуратура и другие правоохранительные органы зачастую выступают в качестве активных участников подготовки таких антикоррупционных программ, вносят в них совместные предложения. Более того, после утверждения подобных программ органами местного самоуправления прокуроры отслеживают их выполнение, а при необходимости вмешиваются и влияют на те органы и на тех должностных лиц, которые неудовлетворительно их выполняют (приостанавливается или не предусматривается финансирование программ, отсутствует контроль исполнения, присутствует формализм при программировании и т.д.).

Большое внимание в процессе координации антикоррупционной деятельности правоохранительных органов уделяется горрайпрокурорами определению механизмов взаимодействия с органами контроля и надзора, функционирующими на этих территориях. Эти органы, выполняя функции по выявлению, устранению и предупреждению коррупционных правонарушений, в состоянии оказать квалифицированную помощь правоохранительным органам в борьбе с коррупцией. Взаимодействие прокуроров с налоговыми инспекциями, органами Казначейства России, аппаратами контролеров-ревизоров городского, районного уровня, другими структурами состоит не только в обмене информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов, но и в привлечении специалистов этих органов для участия в прокурорских проверках, в рабочих группах по подготовке координационных совещаний, а также в работе таких совещаний, в проведении занятий по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

В процессе координационной деятельности горрайпрокуратур в сфере борьбы с коррупцией в обязательном порядке должно обеспечиваться надлежащее взаимодействие с общественными объединениями, СМИ, иными представителями гражданского общества. Для рассмотрения отдельных вопросов по противодействию коррупции, наиболее актуальных для данной территории, для участия в заседании координационных совещаний приглашаются представители этих общественных структур, СМИ. Это позволяет широко информировать население об антикоррупционной деятельности правоохранительных органов, более действенно влиять на преодоление высокой латентности коррупционных проявлений, с помощью граждан активнее выявлять и предупреждать коррупционные правонарушения. Для упорядочения координационной деятельности по борьбе с коррупцией в горрайпрокуратурах осуществляются разработка и принятие регламентов координационного совещания руководителей правоохранительных органов, издание совместных организационно-распорядительных документов по отдельным вопросам согласованной деятельности правоохранительных органов.

Рекомендуемая литература к главе

1. Бессарабов, В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. – 2001. – N 3.

2. Зинуров, Р.Н. Координационная деятельность российской прокуратуры: тенденции и закономерности: монография / Р.И. Зинуров. – Уфа, 2002.

3. Князева, Е.Г. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью / Е.Г. Князева // Российский следователь. – 2009. – N 6.

4. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: научно-методич. рекомендации для прокурорских работников. – М., 2001.

5. Мыцыков, А.Я. Координация прокурорской деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (оценки, возможности, перспективы) / А.Я. Мыцыков // Прокурорская и следственная практика. – 1999. – N 1-2.

6. Осипов, Ю. Координационная деятельность прокуратуры / Ю. Осипов // Законность. – 1999. – N 9.

7. Шобухин, В.Ю. Роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов / В.Ю. Шобухин // Безопасность бизнеса. – 2007. – N 1.

Это интересно:

  • Как получить свидетельство о рождении ребенка в барнауле Материнский капитал в 2012 году Программа «Материнский капитал» в 2012 году практически не претерпела изменений. Однако многие семьи считают важным знать последние новости о материнском капитале в текущем 2012 году. В закон о […]
  • Можно ли ездить без номеров с птс После покупки автомобиля сколько можно ездить без номеров? Сколько дней даётся для регистрации После того, как эйфория от долгожданной покупки прошла, и запах новенького салона перестал щекотать нос, водитель задумывается над […]
  • Вконтакте как написать письмо в техподдержку Как связаться с техподдержкой Вконтакте? В последние время начал писать статьи, ориентируясь на просьбы пользователей социальной сети Вконтакте, вот и в очередной раз меня спросили «Как написать в техподдержку Вконтакте?». А я […]
  • Кредит на погашение залога Как снять обременение с залога после погашения кредита? Предоставление имущества в залог является основным видом обеспечения по крупным кредитам. Самыми распространенными залоговыми кредитами являются ипотека и автокредит – […]
  • Субсидии на улучшение жилищных условий для военных Субсидии на приобретение жилья и на улучшение жилищных условий Содержание статьи: Фундамент процветающего государственного уклада – благополучие его граждан. Данный аспект состоит из множества факторов. Одним из главных моментов […]
  • Что из перечисленного не является юридическим лицом Основные признаки юридического лица Материальные и формальные признаки юридических лиц Материальные и формальные признаки юридического лица В своих статьях мы уже не раз, в качестве отправной точки, приводили определение […]
  • Можно ли вернуть права досрочно за пьянку Как вернуть досрочно права после лишения за пьянку За некоторые виды правонарушений, водителя ждет самое суровая мера воздействия – лишение прав. К одному из таких проступков относится управление машиной после принятия алкоголя. […]
  • Страховка авто в лабинске Страховка ОСАГО, как считается стоимость ОСАГО в Лабинске? В отличие от многих других известных видов страхования жизни, здоровья и имущества граждан, договор о заключении которых строится на добровольной основе, страховка ОСАГО […]